Este artículo ha sido escrito como contribución a la Comunidad de Práctica sobre Agua y Gobierno Abierto por Carla Flores de Cartocrítica.
El acceso al agua es un derecho que afecta a varios aspectos de la vida: ambiental, social y político. Es esencial para la conservación de la biodiversidad, para mantener la higiene y para apoyar la salud y los medios de vida.
En México, el agua se considera propiedad de la nación y el gobierno es responsable de garantizar el derecho a su acceso, su disponibilidad en cantidad y calidad suficientes y el acceso a un saneamiento seguro.
Sin embargo, lo que se observa son paisajes desecados, acuíferos contaminados y comunidades que carecen de acceso al agua. Incluso en los casos en que se dispone de agua, la cantidad y la calidad suelen ser insuficientes. Mucha agua se pierde o se contamina por la descarga tóxica excesiva, las grandes concesiones para las industrias y el funcionamiento irregular del sistema.
Al procurar revisar los datos oficiales sobre volúmenes disponibles, concesionados, extraídos, descargados o contaminados, y luego de diversas solicitudes de información por parte de organizaciones de la sociedad civil, resulta que hay poca o nula información disponible al respecto y que, en su mayoría, se clasifica como reservada por la unidad gestora correspondiente.
Cuando se intenta revisar los datos oficiales sobre los volúmenes de agua disponibles, extraídos, autorizados en virtud de una concesión, o contaminados, queda claro que hay poca o ninguna información disponible, y que la mayor parte de lo que está disponible es de acceso restringido.
Tal opacidad impide que los usuarios interesados, especialmente los defensores del territorio y de los derechos humanos, accedan a información clave que les permita conocer el estado de los recursos hídricos en sus localidades o promover la participación ciudadana en la gestión del agua.
Por ello, se necesita urgentemente una mayor transparencia y responsabilidad en el sector del agua. La incorporación de los compromisos relacionados con el agua en el proceso de la Asociación de Gobierno Abierto (OGP, por sus siglas en inglés) es un medio para abordar esta cuestión y permitir el diálogo entre el gobierno y la sociedad civil.
1. EL CONTEXTO: LOS PRIMEROS COMPROMISOS DE GOBIERNO ABIERTO RELACIONADOS CON EL AGUA
El agua en planes previos de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA)
Desde la creación de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) en 2011, México ha sido miembro de la iniciativa y a la fecha cuenta con cuatro planes de acción adoptados. Si bien en el 2° Plan de Acción (2013 – 2015) se contempla la gobernanza de los recursos naturales como uno de los compromisos, no es sino hasta el 3er Plan de Acción (2016-2018), que el tema de agua se incluye específicamente como eje temático. Esto se debe a que este plan de acción tenía la idea de articularse con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 de Naciones Unidas, siendo el Objetivo 6: “Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y saneamiento para todos”.
El objetivo del compromiso relacionado con el agua en el tercer Plan de Acción Nacional fue:
Medir tanto el volumen como la calidad del consumo de agua y los vertidos, así como promover la reutilización del agua, el vertido cero de los usuarios a gran escala y supervisar el tratamiento, haciendo transparente la información con el fin de facilitar la participación ciudadana en el control.
Su principal línea de acción se describió como:
Promover la coordinación interinstitucional y la participación activa de los ciudadanos con el fin de establecer un sistema (plataforma pública y abierta y otros medios de comunicación), para poner a disposición información actualizada sobre los volúmenes de agua extraídos y otorgados en concesión, así como sobre los vertidos, a partir de la información disponible y de nueva creación.
Como cumplimiento de ello, la Comisión Nacional del Agua (Conagua), lanzó un sitio web en el cual se difundieron documentos sobre la calidad del agua, aunque sin acotarse a los objetivos originales, y que dejaron de estar disponibles desde 2018. A partir de dicho año, se incluyó el enlace a una plataforma web con actualización en tiempo real, donde se podían visualizar los medidores instalados en un mapa nacional, incluyendo información del volumen extraído por medidor, pero no del volumen concesionado ni de las descargas. En dicha plataforma la opción de descarga de datos abiertos era compleja y, sin previo aviso ni alternativa alguna, dejó de actualizarse en marzo de 2019.
Los desafíos del contexto político nacional
Desafortunadamente, el seguimiento a los compromisos del tercer plan se interrumpió en mayo de 2017 debido a las denuncias de espionaje gubernamental dirigido a periodistas y defensores de derechos de humanos[1], algunos de ellos con participación activa en el proceso de la AGA. En consecuencia, el Núcleo de Organizaciones de la Sociedad Civil (NOSC) decidió retirarse de la mesa conjunta de la AGA denominada Secretariado Técnico Tripartita (STT), debido a la falta de confianza y, por ende, la ausencia de condiciones para promover el diálogo y poder continuar dentro del proceso. El gobierno procuró continuar con la implementación del tercer plan de acción con el acompañamiento de nuevas organizaciones de sociedad civil (OSCs) sin embargo, no consiguió el respaldo formal de la sociedad civil y, por tanto, el proceso quedó truncado.
A mediados de 2018, México celebró elecciones presidenciales en las que declaró ganador a una fuerza política de la oposición, quien asumió el ejercicio del poder a finales de año. Ello conllevó un cambio radical de gobierno, pues el mensaje del gobierno entrante giraba en torno a la lucha contra la corrupción y la rendición de cuentas. En este escenario, se retomó el proceso de la AGA en 2019 y el 10 de diciembre de 2019 se publicó el 4to plan de acción nacional.
2. EL COMPROMISO ACTUAL
Preparando un cuarto Plan de Acción Nacional con un compromiso para el agua
Tras el proceso de transición de la nueva administración, la Secretaría de la Función Pública (SFP) contactó a miembros de la sociedad civil y de la academia (por ejemplo, UNAM, CartoCrítica, Agua para Todos) con el fin de revisar los temas más relevantes de sus agendas y considerarlos para compromisos futuros. En aquel momento, la transparencia y rendición de cuentas sobre recursos naturales no había presentado señales de mejora y existían diversos esfuerzos por parte de la sociedad civil para promover el acceso a los datos de los mismos.
Por un lado, la sociedad civil señaló que el escenario en México se caracterizaba por la sobreexplotación y contaminación de los acuíferos de parte de comunidades vulnerables sin acceso al recurso o a su potabilidad. Por otro, se apuntó a la poca o nula transparencia en cuanto al volumen concesionado y extraído, al igual que los montos pagados por privados y a los beneficiarios reales de dichas concesiones. La falta de acceso a la información, sobre el estado, la gestión y el cuidado del agua, limita las posibilidades del debate público razonado y la participación ciudadana incluyente.
Todo esto influye ambiental, social, política y económicamente en la mejora de las políticas públicas que promuevan la equidad, eficiencia y sostenibilidad en el acceso y uso del recurso. De forma paralela, organizaciones de la sociedad civil (Causa Natura, Reforestamos México, el Fondo para la Comunicación y Educación Ambiental, y CartoCrítica) venían trabajando en el diseño del proyecto del “Índice de Transparencia de los Recursos naturales (ITRN)” el cual, consiste en elaborar una herramienta para medir el nivel de transparencia de la información pública respecto al manejo de los recursos forestales, hídricos y pesqueros.
En este marco se planteó la propuesta de un compromiso que incorpore los recursos hídricos en el 4to Plan de Acción 2019-2021 de México en la Alianza para el Gobierno Abierto. Esto se debe a que, aborda la identificación de áreas de oportunidad para promover su apertura y divulgación de información, la vinculación con ODS (6, 14, 15 y 16), así como también, la participación en el seguimiento de recomendaciones del Índice de tres partes: gobierno, sociedad civil y el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI). Por ello, miembros del Comité Coordinador de AGA, el cual reemplazó al STT, promovieron reuniones con las OSCs promotoras del ITRN y con las dependencias involucradas en la gestión de estos recursos. En el caso del sector hídrico, participaron representantes de Conagua y Semarnat (Secretaría de Medio Ambiente).
Como conclusión de dichas reuniones, se logró el acuerdo de incluir el Índice en el 4to Plan de Acción como el compromiso 10: “Fortalecimiento de la transparencia sobre la gestión de bosques, agua y pesca”. Éste consiste en la implementación de las recomendaciones resultantes de las evaluaciones de transparencia que realice el ITRN con la creación de un mecanismo de participación ciudadana denominado Grupos de Monitoreo de la Transparencia, que brinde seguimiento al compromiso.
El Índice de Transparencia de los Recursos Naturales (ITRN): aporte para el Compromiso del Plan de Acción del OGP
El ITRN contempla el análisis de la transparencia en los sectores forestal, hídrico y pesquero, mediante indicadores de tres tipos de transparencia: activa (obligada por ley), proactiva (voluntaria, útil y disponible en línea) y reactiva (solicitada), y la disponibilidad de información en formatos abiertos. El ITRN examina tres ejes o ámbitos de gestión de los recursos:
Permisos y concesiones: derechos de aprovechamiento del recurso.
Subsidios: apoyos otorgados a la población para el uso del recurso.
Inspección y vigilancia: verificación de cumplimiento de obligaciones del recurso.
El compromiso consiste en evaluar estos indicadores a través de la identificación de variables (datos requeridos) y asignarles un valor de acuerdo a su disponibilidad y utilidad. Para la identificación de estas variables se involucró tanto a funcionarios y a usuarios especialistas de cada sector como a grupos vulnerables que se relacionan con los recursos de forma directa; en particular grupos de mujeres, indígenas y pequeños productores que son defensoras y defensores del territorio y, principales usuarios de los datos. Actualmente, las variables identificadas se encuentran en etapa de evaluación. Por ejemplo, una de las variables, identificadas en transparencia activa (TA) y en torno al eje sobre “permisos y concesiones”, es la “información sobre las concesiones de explotación, uso y aprovechamiento de las aguas superficiales nacionales”. Ésta a su vez, se desagrega en diversos componentes como el tipo de uso, el volumen concesionado, la vigencia y la ubicación del punto de extracción autorizado. Durante la evaluación se procura examinar que estos datos estén disponibles en línea para lo cual, se asigna el valor 1 si se encuentra disponible, 0.5 si se encuentra incompleta y 0 si no se encuentra disponible. Es decir, para cada escenario de transparencia (TA, TP, TR) se prevé un conjunto de variables (y sus componentes) en torno a cada eje de gestión (concesiones y permisos / subsidios / inspección y vigilancia). Con los resultados obtenidos, se generarán recomendaciones puntuales a cada sector para mejorar la transparencia y acceso a la información. Justo en esta etapa es cuando el índice se inserta como compromiso de gobierno abierto el cual, consiste en implementar dichas recomendaciones. Avanzando con el nuevo compromiso Para garantizar la implementación y seguimiento del compromiso, se generó una hoja de ruta crítica con acciones claves que permiten identificar el estado en el que se encuentra el proceso, siendo la creación de los Grupos de Monitoreo el hito primordial de este compromiso. La idea es que, dichos grupos constituyan un mecanismo de seguimiento público, plural y abierto, con participantes que sean tomadores de decisiones y que verifiquen y garanticen la implementación de recomendaciones. También que se retroalimente a futuro con nuevas necesidades, nuevos participantes y nuevos compromisos a monitorear. Actualmente el índice está en la etapa de evaluación de variables. En el caso del agua se han identificado deficiencias de transparencia. También de rendición de cuentas con respecto a datos actualizados sobre calidad, volúmenes concesionados y extraídos, y disponibilidad de caudal ecológico. Además, se detectó que no hay información disponible en relación a las acciones de inspección y vigilancia, tanto en términos del resguardo y gestión de los acuíferos, como en materia de verificación de volúmenes extraídos. Luego de este primer escaneo, no sólo se espera que se subsanen los vacíos de información identificados y que los datos puedan estar disponibles en los portales oficiales en formatos abiertos, oportuna y confiablemente, sino que también sean funcionales para diversos actores; tanto para el investigador que estudia el comportamiento de una cuenca, como para el usuario en defensa de su territorio.
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